Praegusel keerulisel ajal, kriisisituatsioonis saab ühtlasi selgemaks see, mis on ühiskonna jaoks tegelikuks väärtuseks. See puudutab ka reforme. Iga reformi vajalikkuse üle otsustamisel tuleb osata vastata vähemalt kahele peamisele küsimusele: 1) kas on olemas oluline probleem, mida soovitakse lahendada; ja 2) kas probleemi lahendamiseks on vaja teha radikaalse iseloomuga põhimõttelisi muudatusi, mida saab nimetada reformiks.

Kui nendele küsimustele on võimalik anda jaatav vastus, saab olla tegemist reformiga, mis on vajalik ja kasulik. Kui esimesele küsimusele on vastus eitav, on see eitav ka teisele küsimusele. Kui aga ikkagi viiakse reform läbi, on tegemist mittevajaliku reformiga, millega võidakse kasu asemel teha kahju. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, ei tähenda see veel, et vastus teisele küsimusele peab samuti olema jaatav – olulisi probleeme saab lahendada, ja enamikul juhtudel lahendataksegi, ilma et reformi oleks vaja.

Võib muidugi juhtuda ka nii, et esimesele kahele küsimusele on küll põhjust jaatavalt vastata, kuid kui reform oma sisult ei võimalda probleemi lahendada, on tegemist läbikukkunud reformiga. Nii saab sõltuvalt vastuste variantidest eristada järgmisi situatsioone:

• tegemist on tegeliku reformiga, mis on vajalik ja kasulik;
• tegemist on reformiga, mis ei ole vajalik;
• tegemist on reformiga, mis on põhimõtteliselt vajalik, aga sisult ebaõnnestunud ega ole kasulik;
• tegemist on vajalike ja kasulike muudatustega, mitte reformiga.

Eesti on õigustatult tuntud ja tunnustatud kui edukas reformide läbiviija, mis tähendab seda, et palju on olnud reforme, mis on aidanud kaasa ühiskonna kiirele arengule. Need ongi tegelikud reformid. Samas on läbi viidud või üritatud läbi viia reforme, mis ei ole vajalikud või mis on sisult ebaõnnestunud või mida ei ole põhjust nimetada reformiks – nimetame neid mängureformideks.

Tegelikud reformid

Tõeline reformide aeg oli Eestis muidugi 90ndatel. Siis oli vajadus radikaalsete muudatuste järele ilmselge. Vigu ei olnud küll võimalik vältida, kuid üldistatult võib teha järelduse, et suures plaanis on Eestis 90ndatel läbi viidud reformid olnud edukad. Muidugi võib tagantjärele tark olles viidata sellele, mida oleks võinud teha teisiti. Toon vaid ühe näite.

Nii oli ilmselgelt ebaõnnestunud see omandireformi aluste seaduse regulatsioon, mis tekitas sundüürnike kategooria, seaduse koostamisel olid kaalumisel mitmed variandid ja nagu hiljem selgus, valiti halvim. Tulenes see muidugi asjaolust, et 1991. aastal olid üürisuhted reguleeritud teistsugustel põhimõtetel võrreldes hilisema perioodiga, samuti ei osatud 1991. aastal ette näha veel seda, et viiakse läbi eluruumide erastamine.

Sundüürnikud ei tekkinud mitte pelgalt omandireformi aluste seadusest tulenevalt, vaid hilisematest üürisuhete regulatsiooni muudatustest ning eluruumide erastamisega seoses. 1991. aastal lähtuti sellest, et üürnikele on võrdselt tagatud tähtajatud üürilepingud, mida ei saanud korraliselt üles öelda sõltumata sellest, kes on maja omanik ja üürileandja. Hiljem tekkis olukord, kus tagastatud majade üürnikud ei saanud eluruume erastada ja kuna eluruumide üürilepingud muudeti tähtajaliseks, tekkisidki sundüürnikud – nad ei saanud eluruumi erastada ning nende üürilepinguid oli võimalik lõpetada.

Sellist olukorda ei olnud seadusandja 1991. aastal ette kujutanud ega soovinud. Seda enam on taunitav, et hiljem otsustati nende isikute ringi, kellel oli õigus natsionaliseeritud elumaju tagasi saada, Saksamaale ümberasujate näol veel laiendada, kuigi 1991. aastal seadusandja neile sellist õigust ei andnud. Sellega suurendati veelgi potentsiaalsete sundüürnike arvu. Kui 1991. aasta omandireformi aluste seadust koostades ei soovitud tekitada sundüürnikke, kuid ei osatud seaduste edasist arengut ette näha, siis hiljem Saksamaale ümberasujate näol õigustatud isikute ringi laiendamine on näide sellest, kus juba teadlikult tehti vale otsus.

Siiski, 90ndate kesksed reformid olid tõelised ja edukad reformid: omandireform, sh maareform, riigi vara erastamine, sh eluruumide erastamine, haldusreform, kohalike omavalitsuste loomine, munitsipaalomandi teke, põhiseaduse vastuvõtmine, radikaalselt uue õigussüsteemi loomine, mis hõlmab nii suure hulga kvalitatiivselt uute seaduste vastuvõtmist kui ka õigusinstitutsioonide (prokuratuur, kohus, advokatuur, notariaat, vanglad, kohtutäiturid jt) reforme, haigekassa loomine ja tervishoiureform, põllumajandusreform jne. Seda loetelu võib erinevate eluvaldkondade kaupa jätkata.

Eesti arengu võti seisneb kindlasti selles, et vajalikke reforme hakati ilma aega viitmata kiiresti ette valmistama ja läbi viima.

Mängureformid

Mängureforme võib olla kahesuguseid: esiteks need, mida küll nimetatakse reformiks, kuid seda nad tegelikult ei ole, kuna ei ole radikaalset probleemi, mida lahendada; ja teiseks need, mille puhul probleem, mida reformiga lahendada, on küll olemas, aga reform ise on ebaõnnestunud.

Sõnal “reform” on Eestis maagiline tähendus, sellega seondub nii 90ndate tegelike reformide positiivne aura kui ka ettekujutus, et eelkõige reformide kaudu tuleb ja saab elu edasi viia.

Kes on reformide poolt, on edumeelne, kes aga vastu, on vanameelne ja progressi vastane. Siit tulenebki põhjus esimest liiki mängureformide tegemiseks – reforme püütakse teha ka seal, kus seda vaja ei ole, või siis kasutatakse sõna “reform” ebatäpselt.

Viimase aja ilmekamaks näiteks sellise reformi kohta, mille puhul ei ole selge, mis probleemi oli vaja lahendada ning milleks reformi vaja on, on apteegireform. Üldteada on, et apteegiteenus on Eestis heal tasemel. Mis on see oluline probleem, mida soovitakse apteegireformiga lahendada, jääb arusaamatuks. Kas vajadus teha ravimid patsientidele kättesaadavamaks või odavamaks või tõsta proviisorite professionaalset taset? Vastused on eitavad. Muidugi võib sama asja korraldada mitmel viisil, reformi on vaja siis, kui vana korraldus ennast ei õigusta ja vaja on uut, mitte aga asendada üks korralduse viis teisega.

Apteegireformiga ei pruugi minna midagi halvemaks, kuid kui ei ole olulist muutust paremuse poole, ongi reform mõttetu. Mida annab see patsiendile juurde, et proviisor peab olema apteegi omanik ja seega ka ettevõtja? Vaid ilmse ohu, et proviisoril jääb vähem aega erialaseks tegevuseks ja enesearenduseks, kuna peab tegelema ettevõtlusega.

Väga küsitav tundub olevat pensionireformi positiivne mõju ühiskonnale. Ka siin on tegemist pigem poliitilisest huvist tuleneva mängureformiga, kuid selle reformi tähendus ühiskonna jaoks võib kujuneda hoopis teistsuguseks kui apteegireformi puhul. Kui apteegireformi kui sisutut reformi võib pidada mõttetuks, aga siiski suhteliselt kahjutuks, eeldusel et maapiirkondades suudetakse ikkagi apteegiteenuse kättesaadavus tagada, siis pensionireformil võivad olla ühiskonna jaoks negatiivsed mõjud. Kuna praegu ei ole siiski veel selge, mis pensionireformist saab, on vara ka lõplikku hinnangut anda.

Omapärane on olukord seoses riigireformiga. Selge on see, et riiklikku korraldust on vaja arendada, see hõlmab nii riigiorganite struktuuri ja pädevust, riigiteenistujate arvu ja jaotust ning palju muud. Riigi ülesanne ongi riiklikku korraldust pidevalt parandada. Milles aga peaks seisnema siin reform, st mida riigi ülesehituses tuleb nii radikaalselt muuta, et oleks põhjust rääkida riigireformist?

Kui selline vajadus peaks eksisteerima, tuleks alustada uue põhiseaduse koostamisest, mis hõlmaks mh ka riigikogu, presidendi ja valitsuse pädevuste muutmist. Võib siiski öelda, et vajadust Eesti riigi riikliku korralduse radikaalseks muutmiseks ei ole, seega ei ole ka vajadust läbi viia riigireformi selle tegelikus tähenduses. Sõnal “riigireform” on aga oma sarm, see meeldib kõigile, kuna jätab mulje, et toetades riigireformi, toetad ühtlasi riigi arengut. Täpsem oleks siiski rääkida riigi arenduskavast, mis võib ühes või teises valdkonnas sisaldada ka üsna radikaalseid meetmeid; “riigireform” eeldaks aga riigi ülesehitamise põhimõtete kallale minekut.

Seoses riigireformiga on tehtud väga palju ettepanekuid, kuidas riiki edasi arendada, ja see on kiiduväärt tegevus – riiki tulebki pidevalt arendada. Võib muidugi ka öelda, et kui tegeletakse sisuliselt õige asjaga, siis ka ebatäpse nimetuse “riigireform” kasutamiseks ei ole iseenesest midagi kahjustavat, on ju mõistetel kokkuvõttes kokkuleppeline tähendus. Seega võiks olla mõeldav, et valitakse välja mõned olulisema ja uuenduslikuma tähendusega tegevused ning lepitakse kokku, et see ongi antud juhul riigireform.

Reform peab olema suhteliselt kiiresti läbiviidav, enamus riiklikest arengukavadest aga on mõeldud pikema ajaperioodi peale.

Nii tuleks riigireformi puhul vältida “reformi” devalveerimist ning ühtlasi sellist petlikku muljet, nagu oleks plaanis riikliku korralduse kardinaalne muudatus.

Haldusreformi puhul, mis aastatel 2016–2017 läbi viidi, on tegemist näitega selle kohta, kus vajadus reformiks oli olemas, aga see viidi läbi rutakalt ja ebaõnnestunult. Juba haldusreformi seadus ise oli tähelepanuväärselt ebakvaliteetne, millele juhtis tähelepanu ka Riigikohus. See ei olnud siiski kõige suurem probleem.

Seadusest tulenevad iseenesest õiged ja põhjendatud kriteeriumid, mille alusel tuli valdade liitmist otsustada: mõju elanike elutingimustele, elanike ühtekuuluvustunne, mõju transpordikorraldusele, mõju hariduse kättesaadavusele jne. Tegelikul otsustamisel, vaatamata valdade kirjutatud pikkadele analüüsidele ja põhjendustele, valitsus nendele kriteeriumitele piisavat sisulist tähelepanu ei pööranud, ka loobus Riigikohus õigusemõistmisest ning sisulise hinnangu andmisest. Nii viidi haldusreform läbi seaduses sätestatud tingimusi ignoreerides ning kohtusüsteem leidis õigema olevat oma hinnangut mitte anda.

Loodan, et ühegi reformiga Eestis enam nii ei juhtu, see on eelkõige näide sellest, kuidas ei tohi reformi läbi viia. Just see on põhjus, miks ei ole võimalik 2016–2017 haldusreformi liigitada edukate reformide hulka vaatamata sellele, et kõikides Eesti piirkondades seda reformi läbikukkunuks pidada ei saa.

Kokkuvõtteks

Eestis kui tuntud reformiriigis peaks mõiste “reform” olema au sees. Seda mõistet ei tohiks devalveerida ning võiks kasutada vaid siis, kui on selge põhjus ja vajadus ühiskonnas ellu viia radikaalseid ja kiireid muudatusi.

Paul Varul

Paul Varul on juhtivalt osalenud enamuse Eesti eraõiguse uute seaduste väljatöötamisel, ta on olnud pikemat aega TÜ tsiviilõiguse korraline professor, 1995 – 1999 oli Eesti Vabariigi justiitsminister. Praegu TÜ emeriitprofessor ja Advokaadibüroo TGS Baltic vandeadvokaat ja vanempartner. Kord kuus kirjutab ta Edasi lugejatele õiguse teemalise kolumni, milles lahatakse erinevaid õigust puudutavaid küsimusi, kolumnides selgitatakse uue õigussüsteemi kujunemise põhimõtteid ja kommenteeritakse aktuaalseid juriidilisi probleeme. Loe artikleid (18)