Põhiseaduse säte ja mõte on peaministri tagasiastumise kohustuse osas selged. Poliitilistes vaidlustes püütakse põhiseaduse sätetele aga sageli omistada tähendust, mida neil pole. Põhiseaduse tõlgendamise esimene reegel on, et isiklikud eelistused ja hoiakud tuleb jätta kõrvale, kirjutab Ülle Madise.
Artikkel on esmalt ilmunud ERRi arvamusportaalis.
Oleme seisus, kus peaminister palus presidendil koalitsioonipartneri ministrid vabastada ja Eestis on üheparteivalitsus. Samal ajal pole riigikogu peaministrile umbusaldust avaldanud ja mitu vajalikku seadust on ka vähemusvalitsuse ajal vastu võetud. Peaminister ei ole presidendile uute ministrite kandidaate esitanud ja püüab moodustada uut koalitsiooni.
Põhiseaduse säte ja mõte on peaministri tagasiastumise kohustuse osas selged. Vaielda saab selle üle, milline võiks olla riigiõiguslik praktika ja kas põhiseadust tuleb muuta nii, et peaminister peaks koalitsiooni muutumisel alati ise tagasi astuma.
Sel moel peaministri institutsiooni nõrgestamine on kahtlemata võimalik, ent tasub hoolega mõelda, kas see on pikas vaates tark. Aastaid on ju kurdetud peaministri liiga nõrga positsiooni üle.
Poliitilistes vaidlustes püütakse sageli põhiseaduse sätetele omistada tähendust, mida neil pole. Põhiseaduse tõlgendamise esimene reegel on, et isiklikud eelistused ja hoiakud tuleb jätta kõrvale. Põhiseadus kehtib ja peabki kehtima täpselt ühtemoodi, olgu peaministri, koalitsiooni või opositsiooni pingil kes tahes. Loodetavasti kestab põhiseadus veel aastakümneid ning kõik demokraatlike protsesside osalised jõuavad olla mitmes eri rollis
Põhiseaduse sätted ja neid täpsustav Vabariigi Valitsuse seadus on selged ja nende tähenduse selgitamine ei ole kuigi keeruline.
“Valitsus astub tervikuna tagasi:
- Riigikogu uue koosseisu kokkuastumisel;
- peaministri tagasiastumisel;
- peaministri surma korral;
- kui riigikogu avaldab Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusaldust ja Vabariigi President ei ole kolme päeva jooksul Vabariigi Valitsuse ettepanekul välja kuulutanud Riigikogu erakorralisi valimisi;
- kui Riigikogu ei võta vastu Vabariigi Valitsuse poolt esitatud usaldusküsimusega seotud seaduseelnõu.” (Vabariigi Valitsuse seadus)
Lisaks peab peaminister tagasi astuma, kui valitsusse jääb vaid kaks inimest. Seaduse keeli siis, kui: “ministrite tagasiastumise või muudel seadusest tulenevatel alustel nende volituste lõppemise tõttu ei ole Vabariigi Valitsus otsustusvõimeline ega muutu otsustusvõimeliseks 21 päeva jooksul otsustusvõime kaotamisest arvates.”
Sellise olukorra tekkides on mõistagi võimalik ka kohene umbusaldusavaldus, riigikogu ei pea taluma kolm nädalat valitsust, mis ei saa kvoorumi puudumisel ainustki otsust teha.
Mõistagi lõpevad ka peaministri volitused tema kohta tehtud süüdimõistva kohtuotsuse jõustumisel.
Eeltoodud loetelu on lõplik. Koalitsioonipartneri või kasvõi kõigi ministrite vahetamine sellesse loetellu ei kuulu ega peagi kuuluma: riigikogul on alati võimalik valitsus vahetada.
Loomulikult võib peaminister igal ajal tagasi astuda, kui tunneb, et see on õige ja vajalik. Eesti praktikas on olnud nii tagasiastumisi kui valitsuse vahetamist peaministrile umbusalduse avaldamise teel. Põhiseadus on neid olukordi targalt tüürinud.
Peaministri tagasiastumise kohustust ei saa tuletada ka põhiseaduse paragrahvist 89, sest too käsitleb olukorda, kui peaminister on juba tagasi astunud ja valitakse uut peaministrit, kelle juhtimisel luua uus valitsus. Presidendi valitud peaministrikandidaat teeb riigikogule ettekande tulevase valitsuse moodustamise aluste kohta ja seejärel saab või ei saa valitsuse moodustamiseks volitusi.
Riigikogu ei kinnita ei valitsust, selle üksikuid ministreid ega koalitsioonilepingut.
Kui peaministrikandidaat on juba valitsuse moodustamiseks volitused saanud, esitab ta ministrid nimetamiseks presidendile. Kui peaminister poliitilistest kokkulepetest taganeb ja ise tagasi ei astu, on ainus väljapääs umbusaldusavaldus.
Täpselt sama on olukord siis, kui valitsus on juba mõnda aega töötanud. Nõnda on loodud peaministri, ministrite, riigikogu ja presidendi vahel võimu ja otsuseid jagades peen tasakaalumehhanism, mis on senini Eestit eripalgelistes olukordades väga hästi teeninud.
Nagu öeldud, on võimalik põhiseadust muuta ja lisada uus peaministri tagasiastumise alus: valitsuskoalitsiooni lagunemine. Enne tasub hoolikalt läbi mõelda kõik võimalikud olukorrad, mil see rakenduks. Ja ikka nii, et eri rollidesse mõeldakse erinevad erakonnad – kõik võivad olla väikesed või suured, kaalukeeleks või mitte, opositsioonis või koalitsioonis, hästi või halvasti rahastatud.
Kindlasti peab vastama küsimusele, kas uus peaministri tagasiastumise alus rakenduks ka siis, kui koalitsioonipartner rikub kokkuleppeid, lahkub valitsusest või kui näiteks isiklike erimeelsuste tõttu vahetatakse mõni minister koalitsioonipartneri soovi vastaselt.
Kui ka neil juhtudel tuleks peaministril automaatselt tagasi astuda, loobutakse praegu põhiseaduses ette nähtust ehk umbusaldusavaldusega valitsuse vahetamisest ja nõrgestatakse lisaks peaministri rollile ka presidendi tasakaalustavat rolli.
Ka kujutlus sellest, et peaministrile valitsuse moodustamiseks volituste andmisel kinnitab riigikogu kaude koalitsioonileppe, on ainult pealtäha ilus.
Põhiseadus koalitsioonileppe mõistet ei tunne ja see, et äärmiselt olulised muudatused Eesti elus pannakse detailideni koalitsioonileppesse kirja, on pigem kahjulik ning lõpuks piirab riigikogu enese põhiseaduslikku rolli Eesti elu juhtimisel. Riigikogu liikmetel peab alati olema võimalik teha valitsuse esitatud seaduseelnõus või riigieelarves muudatusi.
Koalitsioonikõnelustel ei saa olla piisavalt aega kõikide reformide ja muudatuste mõjude igakülgseks kaalumiseks ja selgelt tuleb teadvustada: koalitsioonileping ei asenda seadust. Koalitsioonilepe saaks põhiseaduse mõtet silmas pidades sisaldada üldisi reformieesmärke, võib-olla ka muudatusi, mida keegi osalistest ühiselt valitsuses olemise ajal taotlema ei hakka.
Valitsusliikmete valikul tuleb peaministril alati arvestada sellega, et kõik olulisemad riigielu otsused peab põhiseaduse järgi langetama riigikogu. Ka raha valitsuse plaanide elluviimiseks annab riigikogu. Tõsi, riigikogu on oma rolli märkimisväärselt pisendanud nii riigieelarve määramisel kui ka paljudes muudeski küsimustes. Põhimõttelisteks riigielu muudatusteks ja riigieelarve kehtestamiseks on aga jätkuvalt riigikogu liikmete toetust tarvis, vahel lausa vähemalt 51 häält.
Eesti on parlamentaarne riik, kus valitsus püsib riigikogu usaldusel. See tähendab, et riigikogul on igal ajal õigus avaldada peaministrile, mõnele ministrile või kogu valitsusele umbusaldust.
Selleks, et vältida poliitmängurlust, annab põhiseadus valitsusele peaministri või kogu valitsuse umbusaldamise korral taotleda erakorraliste valimiste väljakuulutamist. President langetab otsuse lähtudes oma ametivandest, lühidalt sellest, mis on tema hinnangul Eestile kõige kasulikum.
