Ühiskonna arenguks on vajalikud pidevad muudatused ühiskondlikus elukorralduses. Enamikul juhtudel viiakse muudatusi ellu samm-sammult, tagades evolutsioonilise arengu. Murrangulistel, revolutsioonilistel aegadel on vaja teha radikaalseid muudatusi, reforme.

Eestis suudeti murrangulistel 90-ndatel kiiresti ja edukalt läbi viia väga palju erinevaid reforme, sh uuendati kogu õigus- ja kohtusüsteem. Praegusel ajal domineerib Eestis evolutsiooniline areng, mis on tunnistuseks selle kohta, et oleme riigina juba piisavalt küps. Siiski oli ka pärast 90ndaid ja on ka nüüd põhjust läbi viia reforme, eelkõige eluvaldkondades, kus tuleks teha põhimõttelisi ja radikaalsemaid muudatusi. Üheks näiteks on haldusreform omavalitsuste tegevuse ümberkorraldamiseks, et tagada valdades ja linnades potentsiaal arenguks, et inimestel oleks parem elada, et elu maakohtades oleks võimalik ning ei toimuks ääremaastumist. Vajadus haldusreformiks oli ilmne ja ka selle eesmärgid olid head, kuid viis, kuidas haldusreform aastatel 2016–2017 läbi viidi, on näide sellest, kuidas reforme läbi viia ei tohiks.

Ebaõnnestunud seadus ja reformi läbiviimine

Haldusreformi näol ei olnud tegemist kompleksse reformiga, vaid see taandus kohalike omavalitsuste haldusterritoriaalsele reformile, kus keskseks küsimuseks oli valdade ja linnade ühendamine, sh sundühendamine. Haldusreformi edukas läbiviimine oleks tähendanud väga mahukat ettevalmistustööd, et sisuliselt hinnata, millised vallad ja linnad tuleks omavahel ühendada ning kui seda ei olda valmis vabatahtlikult tegema, siis millistel põhjustel oleks põhjendatud sundühendamine.

Pikemat aega prooviti ette valmistada sisuliselt põhjendatud haldusreformi, kuid siis kahjuks sisust loobuti ja mindi kergema vastupanu teed, ajendatuna soovist näidata, et “meie suutsime ära teha”.

Valdade ja linnade liitmise peamiseks, ja nagu hiljem selgus, ainsaks kriteeriumiks sai elanike arv – 5000.

On selge, et pelgalt elanike arvu alusel valla või linna haldussuutlikkust hinnata on väär, elanike arvul saaks olla tähendus vaid koostoimes teiste kriteeriumitega. Kahjuks olid reformi läbiviijad huvitatud vaid sellest, et reform kiiresti läbi viia, ning selleks oli üks, lihtsasti määratletav, primitiivne kriteerium sobiv. Seadus küll kohustas valitsust, juhul kui vald või linn ise ei ole sundliitmisega nõus, hindama olukorda sisuliste kriteeriumite alusel, et siis otsustada, kas sundliitmisest loobuda või mitte. Nii pingutasid need vallad ja linnad, kes sundliitmisega ei nõustunud, kirjutades pikki analüüse, miks seadusest tulenevate sisuliste kriteeriumite alusel ei ole sundliitmine põhjendatud.

Need kriteeriumid olid igati mõistlikud, nii tuli sundliitmise otsustamisel arvestada järgmisi asjaolusid: ajaloolist põhjendatust, mõju elanike elutingimustele, elanike ühtekuuluvustunnet, mõju avalike teenuste kvaliteedile, mõju haldussuutlikkusele, mõju demograafilisele situatsioonile, mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, mõju ettevõtluskeskkonnale, mõju hariduslikule olukorrale, omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teeninduspiirkonnana toimimist. Kui neid kriteeriume oleks tegelikkuses õiglaselt ja objektiivselt arvestatud, oleksid paljud sundliitmised pidanud ära jääma. Kahjuks loobus valitsus enamikul juhtudel nimetatud kriteeriumite alusel sisulisest analüüsist ning võttis ainsa kriteeriumina aluseks ikka vaid elanike arvu. Vaid mõnele üksikule vallale ja ühele linnale “halastati”.

Nii juhtus, et kuigi haldusreformi seadus oli nii sisult kui ka vormilt ebaõnnestunud ja ebakvaliteetne, kuid jättis siiski valitsusele võimaluse olukorda sisuliselt hinnata, et vältida põhjendamatuid ja ebaõnnestunud sundliitmisi, siis valitsus seda võimalust enamikul juhtudel ei kasutanud.

Elanike arvamuse ignoreerimine

Vastavalt põhiseadusele tuleb kohaliku omavalitsuse üksuste piiride muutmiseks eelnevalt ära kuulata kohalike elanike arvamus. Ei põhiseadusest ega seadusest ei tulene aga kohustust elanike arvamusega arvestada. Samas võiks olla heaks poliitiliseks tavaks, et elanike arvamust siiski reeglina arvestatakse ning vaid erandina, kui selleks on kaalukad põhjused, jäetakse see tegemata.

Haldusreformi puhul juhtus vastupidi: juba enne hääletuste läbiviimist deklareerisid valitsusametnikud, et arvamusel mingit siduvat tähendust ei ole, ning hiljem, tõepoolest, hääletuste tulemusele mingit sisulist tähendust ei antudki. Sellega on loodud äärmiselt halb pretsedent. Inimeste arvamuse teadlik ja tahtlik ignoreerimine näitab halba poliitilist kultuuri, aga ei innusta inimesi ka osalema näiteks valimistel, kus nende hääl tõepoolest loeks.

Õigusemõistmisest loobuti

Sundliitmise menetluses andis valitsus sisulistele kriteeriumitele nii pinnapealse hinnangu, et tegelikult tähendas see sisuliste hinnangute andmisest loobumist. Lootus jäi, et kohus siiski kohustab valitsust sisuliseks tööks, et vältida põhjendamatuid sundliitmisi. Kahjuks see lootus ei täitunud. Riigikohus, hinnates haldusreformi vastavust põhiseadusele, rõhutas 2016. aasta detsembris, et valitsus peab sundliitmise otsustamisel lähtuma mitte ainult 5000 elaniku kriteeriumist, vaid sellega samaväärsena ka teistest eelpool viidatud sisulistest kriteeriumitest.

Kui valitsus seda aga ei teinud, loobus Riigikohus 2017. aasta sügisel oma eelnevast seisukohast, leides, et piisabki, kui lähtuda vaid 5000 elaniku  kriteeriumist. Olen veendunud meie kohtusüsteemi ja Riigikohtu usaldusväärsuses, kuid eespool viidatud Riigikohtu järeldus, mis tähendas sisuliselt õigeksmõistmisest loobumist, on äärmiselt kahetsusväärne ja loodan ühtlasi, et see jääb ka ainsaks sellekohaseks juhtumiks. 

Nii ei tohi reforme teha

Kindlasti ei ole haldusreformi tulemused ainult negatiivsed, eelkõige nendel juhtudel, kus ühinemised toimusid vabatahtlikult, võib olla palju positiivset. Minu eesmärgiks ei olegi haldusreformi tulemuste hindamine, olukorrad on erinevad ning ei saa rääkida must-valges stiilis, reformil on sisult nii plusse kui ka miinuseid.

Suurimaks probleemiks on muidugi see, et lähtudes põhimõttest, mida suurem, seda parem, kaugeneti sellega kohaliku omavalitsuse põhiseadusest tulenevast olemusest –

kohalikud elanikud peavad saama otsustada kohaliku elu küsimusi, sellist võimalust paljudel juhtudel enam ei ole või on see vaid näilik.

Ka on suur oht, et ääremaastumine süveneb, kuna haldusreformi loogika toob paratamatult kaasa elanike koondumise suurematesse keskustesse. Seega efekt on vastupidine soovitule, milleks oli ääremaastumise ärahoidmine. Kui valitsus oleks vaevunud piisavalt süvenema valdade ja linnade esitatud analüüsidesse ning lähtunud sisuliselt seaduses sätestatud kriteeriumitest, oleks paljudel juhtudel saanud kahjulikke tagajärgi vältida. Erakonnad võiksid tähelepanu pöörata ka asjaolule, et maapiirkondades saavutas viimastel Riigikogu valimistel olulist edu see erakond, kes oli olnud selgelt valdade ja linnade sundliitmise vastu. Siiski, kaalutletud hinnangut haldusreformile on veel vara anda ning selleks tuleb teha põhjalik analüüs.

Haldusreformi läbiviimine vaatamata reformi headele eesmärkidele aga peaks olema näide selle kohta, kuidas reformi läbi viia ei tohiks – valitsus loobus sisuliste hinnangute andmisest sundliitmise otsustamisel, lähtealuseks oli vaid elanike arv, mis on lihtsustatud ja põhjendamatu kriteerium, elanike arvamusele isegi ei üritatud mingisugustki tähendust anda, kohtusüsteem ei toiminud ja sisuline kohtulik kontroll jäi ära.

Kuigi reforme ei ole võimalik läbi viia nii, et kõik oleksid rahul, loodan siiski, et sellisel viisil, nagu viidi läbi 2016.–2017. aasta haldusreform, Eestis reforme enam ei tehta ning vigadest suudetakse õppida. Kui haldusreformi seadus oleks olnud kvaliteetne, valitsus oleks hinnangute andmisel lähtunud sisulisest analüüsist, elanike arvamust oleks sisuliselt hinnatud ja kohtulik kontroll oleks toimunud, oleks tulemus võinud olla ka ligilähedane sellele, mis praegu (kuigi selles ma kahtlen), kuid sel juhul oleks olnud kindlustunne, et seadusandja, valitsus ja kohus on teinud kõike seda, mis on vajalik. Seega peamine õppetund seisneb mitte selles, et haldusreform läbi viidi, vaid selles, kuidas seda tehti.

Paul Varul

Paul Varul on juhtivalt osalenud enamuse Eesti eraõiguse uute seaduste väljatöötamisel, ta on olnud pikemat aega TÜ tsiviilõiguse korraline professor, 1995 – 1999 oli Eesti Vabariigi justiitsminister. Praegu TÜ emeriitprofessor ja Advokaadibüroo TGS Baltic vandeadvokaat ja vanempartner. Kord kuus kirjutab ta Edasi lugejatele õiguse teemalise kolumni, milles lahatakse erinevaid õigust puudutavaid küsimusi, kolumnides selgitatakse uue õigussüsteemi kujunemise põhimõtteid ja kommenteeritakse aktuaalseid juriidilisi probleeme. Loe artikleid (18)