Eesti riigielu rütm on määratud meie põhiseadusega. Igal neljanda aasta varakevadel valime Riigikogu, kes teostab rahvaesindusena seadusandlikku võimu. Vaid erandjuhul, kui Riigikogu ei saa kokku tulla, lubab põhiseadus Vabariigi Presidendil edasilükkamatute riiklike vajaduste korral anda seaduse jõuga seadlusi, mida Riigikogu peab hiljem kas kinnitama või tühistama.

Põhiseaduse kohaselt saab Riigikogu jagada seadusloomes vastutust rahvaga, pannes Riigikogus vastu võetud seaduse rahvahääletusele. Kui aga rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei leia hääletamisel osalenud kodanike enamuse toetust, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised. Sellist olukorda ei ole iseseisvuse taastanud Eesti Vabariigis ette tulnud.

On ilmne, et põhiseadus ei soodusta seadusandliku võimu delegeerimist rahvale. Sellise valiku mõistmiseks tuleb vaadata tagasi Põhiseaduse Assamblee tööaega aastatel 1991–1992, kui valmis Eesti Vabariigi põhiseaduse tekst.

Ajaloo õppetunnid põhiseaduses

Kuigi Eesti Vabariigi esimene iseseisvuse aeg piirdus paarikümne aastaga, saime sealt kaasa rikkaliku põhiseadusliku pärandi. Eesti esimest, 1920. aasta Asutava Kogu tehtud põhiseadust on peetud oma aja üheks demokraatlikumaks maailmas. Selles põhiseaduses jagas Riigikogu seadusandlikku võimu rahvaga. 25 tuhat kodanikku võis algatada seaduseelnõu ja kui Riigikogu seda vastu ei võtnud, läks eelnõu üle otsustamine rahvahääletusele. Kui rahvas eelnõud toetas, pidi sellele vastu seisnud Riigikogu laiali minema. Nii juhtuski 1923. aastal I Riigikoguga, kui rahvahääletus tühistas seaduse, millega oleks lõpetatud usuõpetuse andmine algkoolis.

Teise õiguslike ja poliitiliste tagajärgedega rahvaalgatusena on Eesti ajalukku läinud vabadussõdalaste koostatud põhiseadus, mis sai toetuse 1933. aastal toimunud rahvahääletusel. Edasine on ajaloost teada: järgnes vaikiv ajastu, mille saabumise asjaolude üle on ajaloolastel siiani põhjust piike murda. 1938. aastal jõustunud nn Pätsi põhiseadus rahvaalgatust ette ei näinud.

Põhiseaduse Assamblees jäi valdavaks arusaam, et ettevaatuse mõttes ei tasu Eesti esimese põhiseaduse otsedemokraatia instituuti tänapäeva üle kanda.

Jüri Raidla, ekspertide poolt ette valmistatud konkureeriva põhiseaduse eelnõu esitleja, põhjendas seda nii: “Ühiskonna struktuuri kvalitatiivne muutumine viimase viiekümne aasta jooksul pluss ühiskondliku situatsiooni ebastabiilsus. Ainuüksi neile kahele tegurile viitamine peaks näitama, et teatavates olukordades on võimalik vastutustundetute poliitiliste jõudude või liidrite poolt kasutada ülidemokraatlikku rahvaalgatuse instituuti demokraatlike parlamentaarsete institutsioonide töö pidurdamiseks ja pärssimiseks, võib-olla isegi blokeerimiseks.”

Rahvaalgatus puudus ka Põhiseaduse Assamblees aluseks võetud, Jüri Adamsi ja tema aatekaaslaste eelnõus. Jüri Adams põhjendas seda nii: “Miks rahvaalgatuse õigus on üldse välja jäetud antud projektist? Arvatavasti ei ole see vajalik, kui põhiseaduses sätestatakse, nagu on antud projektis pakutud, et seaduste algatamise või seaduseelnõude algatamise õigus on Riigikogu igal liikmel. Ma ütleks niimoodi, et ma ei kujuta ette, et ühiskonnas võiks olla tulevikus mingit nii olulist probleemi, et see ei leiaks olemasolevatest, valitud Riigikogu saadikutest vähemalt ühte, kes seda seaduseelnõuna üles ei tõstaks. Järelikult, see on täiesti piisav, et rahvaalgatuse õigus ära jätta.”

Siiski ei sündinud valik rahvavõimu põhiseadusliku piiramise suhtes vaidlusteta. Juuraprofessor Heinrich Schneideri kirjutatud ja Päevalehes ilmunud artiklis “Kas vundament kannab?” kritiseeriti teravalt eelnõu liigset parlamendikesksust ja rahva võimuvolituste piiramist. Talle sekundeerisid paljud kodanike kirjad, mis saabusid Põhiseaduse Assambleele põhiseaduse teksti esimese versiooni avalikustamisel. Hiljem lisandus neile ka kohalike omavalitsuste juhtide pöördumine, milles nõuti rahvaalgatust ja riigipea otsevalimist. Vaatamata jõulisele välisele survele jäi Põhiseaduse Assamblee oma valikutele kindlaks – siduvat referendumiga lõppevat rahvahääletust põhiseadus ei sisalda nagu ka üldrahvalikku riigipea valimist.

Rahvaalgatus petitsiooniõigusena

Lisaks rahvaalgatusele kui võimuinstrumendile on paljudes demokraatlikes riikides seadustatud petitsiooniõigus, mis kohustab parlamenti käsitlema rahva poolt kollektiivselt esitatud ettepanekuid. Ka Eesti põhiseadus annab aluse petitsiooniõiguse rakendamiseks: “§ 46. Igaühel on õigus pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole. Vastamise korra sätestab seadus.” On päris loomulik, et see õigus on rakendatav ka kollektiivse õigusena, kusjuures teiste riigiasutuste hulgas lasub kollektiivsetele pöördumistele vastamise korra kehtestamise kohustus Riigikogul.

Endise riigikoguliikmena tuleb enesekriitiliselt tunnistada, et petitsiooniõiguse rakendamine viibis lubamatult kaua. Oli vaja 2013. aasta kevadtalvel aset leidnud Rahvakogu protsessi, et Riigikogu kollektiivsete märgukirjade menetlemise korra kehtestaks. Vastava eelnõu algatas Rahvakogu ettepanekust tulenevalt Riigikogu Põhiseaduskomisjon. Nagu eelnõu seletuskirjast nähtub, loodeti sellega suurendada rahva kaasatust riigivalitsemise korraldamisse ning tagada rahvale võimalus osaleda riigivalitsemises ka valimistevahelisel ajal. Seadus jõustus 11. aprillil 2014.

Riigikogule kollektiivse märgukirja esitamiseks tuleb sellele koguda vähemalt tuhat toetusallkirja. Pöördumise sisuks võib olla ettepanek kehtiva õigusliku regulatsiooni muutmiseks või üldisemalt – ühiskonnaelu paremaks korraldamiseks. Nagu Riigikogu kodukord ette näeb, suunab Riigikogu juhatus märgukirja asjaomasele komisjonile menetlemiseks. Seejuures peab komisjon selgituste andmiseks kutsuma kohale ka märgukirja algatajate esindaja. Komisjonile on pöördumise menetlemine ja selle suhtes seisukoha kujundamine kohustuslik. Komisjoni otsus märgukirja kohta võib olla kas seaduseelnõu algatamine, teema arutamine riiklikult tähtsa küsimusena Riigikogu istungil, komisjoni avaliku istungi korraldamine või siis ettepaneku esitamine Vabariigi Valitsusele või mõnele teisele pädevale institutsioonile lahendamiseks. Kui komisjon otsustab kollektiivses märgukirjas esitatud ettepaneku tagasi lükata, peab komisjon tagasilükkamist põhjendama.

Petitsiooniõiguse seadustamisest 5 aastat tagasi on Riigikogule esitatud 43 kollektiivset märgukirja, neist 38 hiljuti töö lõpetanud XIII Riigikogule. Kuna erinevalt seaduseelnõudest ei lange märgukirjad Riigikogu koosseisu vahetumisel menetlusest välja, siis on uuel Riigikogu koosseisul kohe oma töö alguses võimalik näidata, kui lugupidavalt ja tähelepanelikult nad rahvaalgatusse suhtuvad. Neid on menetlemist ootamas koguni 3, teiste hulgas avalikkuse suurt tähelepanu pälvinud katuseraha jagamise lõpetamise ettepanek.

Viis aastat petitsiooniõigust on piisavalt pikk aeg, et toimunut põhjalikult analüüsida. Üks on selge: rahvas on lisandunud võimalust oma esinduskoguga dialoogi ärgitada usinalt kasutanud. Kuidas on aga lood Riigikoguga: kas petitsiooniõigus praegusel kujul töötab ja kui on tõrkeid, siis millest need on tingitud? Seda on vaja põhjalikult analüüsida.

Mida arvata kuldvõtmekesest?

Riigikogu valimiste järgselt kokku tulnud võimuliit on otsustanud põhiseadust muuta rahvaalgatuse seadustamiseks ja rahvahääletuse laiendamiseks. Võimuleppe kohaselt on rahvaalgatuseks vaja 25 000 kodaniku toetusallkirja, mis paneb Riigikogule kohustuse eelnõu suhtes arvamus kujundada Kui aga toetusallkirju on üle 50 tuhande, tuleb eelnõu panna rahvahääletusele – seda ilmselt juhul kui, kui Riigikogu eelnõud ei toeta (võimuleppes on sõnastus segane). Kui rahva ja Riigikogu arvamused lahknevad, siis erinevalt Eesti esimese põhiseaduse ja ka kehtiva põhiseaduse regulatsioonist ei pea Riigikogu laiali minema, vaid jätkab oma tööd. Võimuliidu ühe osapoole, EKRE juhtide sõnade kohaselt on leitud “kuldvõtmeke” oma poliitika teostamiseks.

Kavandatav põhiseaduse muudatus sellisel kujul on oluline uuendus Eesti põhiseaduslikus võimukorralduses: rahvas saab õiguse teostada seadusandlikku võimu vastuolus sellesama rahva poolt valitud esinduskogu poliitilise tahtega. Kuna Riigikogu otsused määrab eelkõige valitsusliit, siis peegeldab võimalik erimeelsus eelkõige lõhet rahva ja riigi poliitilise juhtkonna vahel. Kas selline olukord peaks Eesti poliitilises süsteemis saama uueks normaalsuseks?

Kui siit edasi mõelda, pole raske ennustada, et kavandatav põhiseaduslik õigusinstrument on eelkõige relv opositsiooni käes.

25 000 allkirja kogumine nõuab tugevat võrgustikku ja meediakampaaniat, milleks jätkub ressurssi vaid organiseerunud huvidel – erakondadel ja tugevatel lobigruppidel.

Päris kindlasti tekib opositsioonil kiusatus valitsusele rahvaalgatuse ja sellele järgneva rahvahääletusega koht kätte näidata. Halvemal juhul on võimalik riigi juhtimine täielikult halvata.

Ohtudele vaatamata võib seadusandliku võimu jagamine rahvaga tunduda ahvatlev – Šveits ju suudab! Tõepoolest, Šveitsi demokraatias on rahvahääletused tavapärased. Sealne demokraatia on aastakümnete jooksul kohanenud otse- ja esindusdemokraatia rahumeelseks koostoimeks. Rahvaalgatus koos refendumiga on see riigiõiguslik heidutusmehhanism, mis sunnib parlamenti otsima laiapõhjalist kompromissi juba eelnõu menetlemise käigus, et ennetada rahva poolt punast tuld.

Kokkuvõttes, kuldvõtmekest ei tasu karta, tuleb vaid selgeks vaielda, millise ukse see Eesti demokraatiale avab ning kes selle kaudu võimulavale võivad trügida.

Liia Hänni

Liia Hänni on ühiskonnategelane, Põhiseaduse Assamblee liige ja üks Eesti põhiseaduse autoritest. Loe artikleid (3)