Riik ei saa toimida ilma õigussüsteemita ehk paljude erinevate õigusnormide süstematiseeritud kogumita. Õigusloome oma sisult ongi õigusnormide loomine erinevate seaduste raames. Õigusloome on pidev protsess, mis ei lõpe kunagi, sest õigusest tulenevad reegleid tuleb muuta ja täiustada vastavalt ühiskonna arengule ja muutuvatele vajadustele.

Uue õigussüsteemi loomine

Õigusloome intensiivsus ja maht sõltub ühiskonnas toimuvatest muudatustest ja protsessidest ning võib olla erinevatel ajaetappidel vägagi erinev. Nii olime Eestis 1990. aastate alguses olukorras, kus tuli luua tervikuna uus õigus, kuna nõukogude õigus ei sobinud taasiseseisvunud Eestile. See oli äärmiselt keeruline ülesanne, kuna aega oli vähe, uusi seadusi oli vaja kiiresti ja palju, samas ei olnud meil endil piisavalt teadmisi ja kogemusi, milline turumajandusega demokraatliku riigi õigus peaks välja nägema.

Siiski saime ulatuslikult välisekspertide abi kasutades hakkama, nii et 2000ndate alguseks oli suures osas uus õigussüsteem olemas, aega läks umbes 10 aastat. Kui tuua näitena eraõigus, siis tagasid edu eelkõige muidugi entusiastlikud tegijad, aga oluline oli ka hästi läbi mõeldud ja toimiv õigusloome korraldus. Eelnõud valmisid töögruppides, seejärel töötati need läbi ekspertkomisjoni poolt, kusjuures mõlemal tasemel olid kaasatud väliseksperdid. Ekspertkomisjon määras ka eelnõude ettevalmistamise vajaduse ja järjekorra.

Tagantjärele võib öelda, et selline süsteem ja töökorraldus tagasid seaduste üllatavalt hea kvaliteedi. Võrreldes enamiku endiste sotsialismimaadega, rääkimata endistest liiduvabariikidest, jõudsime meie uue õigussüsteemi luua tunduvalt kiiremini.

Edasine areng

Mis aga juhtus edasi? Väärarusaamana on räägitud sellest, et uue õigussüsteemi loomisel satuti nii hoogu, et ei saadud enam pidama ja kirjutati aga üha uusi ja uusi seadusi juurde. See ei vasta tõele. Töögrupid ja ekspertide komisjonid lõpetasid tegevuse ning lõppes ka senine 10 aastat kestnud õigusloome korraldus, mis oli taganud nii kiiruse kui kvaliteedi.

Õigusloome muidugi jätkus oma loomulikul viisil – täiendatakse ja parandatakse olemasolevaid seadusi ja koostatakse uusi. Viimased ei kuulu küll õigussüsteemi baasseaduste hulka, kuna need on juba olemas.

Üha rohkem räägitakse õigusloome vohamisest. Võib-olla see vohamise jutt vastab vähemalt osaliselt tõele, kuid tehtavad järeldused ei ole põhimõtteliselt vastuvõetavad. Peamiseks ettepanekuks, mida on tehtud, on õigusloome mahu vähendamine, millega kujundatakse negatiivne hoiak uute õigusnormide vastuvõtmise suhtes, kuni selliste ettepanekuteni, et uue seaduse vastuvõtmine saaks lubatud olla vaid siis, kui mitu olemasolevat kehtetuks tunnistada või et tuleks üldse õigusloomes teha mingi vaheaeg. Nagu oleks õigusloomes kui sellises midagi halba, mida tuleks mehhaanilisel viisil piirata.

Paratamatult meenutab see 90ndate algust, kus mitmed poliitikud kujutasid ette, et täpne õiguslik regulatsioon on iseloomulik sotsialismile ning et turumajandust reguleerib turg, õigust peaks aga olema minimaalselt. Et need väited ei vasta tõele, sai üpris peagi selgeks – turumajanduse ja demokraatia jaoks on vaja palju rohkem õiguslikku regulatsiooni, võrreldes sotsialistliku käsumajandusega, kus majandust üritati juhtida korraldustega, mitte õigusega. Küsimus ei saa olla selles, et demokraatlikus turumajandusega ühiskonnas peaks olema võimalikult vähe õigust, küll on probleem õiguse sisus – mida ja kuidas reguleeritakse. Ettevõtlusvabadus, lepinguvabadus, loominguline vabadus, sõnavabadus jms vabadused ja õigused peavad olema tagatud, õigus peab neid vabadusi kaitsma.

Nii jõuame peamise järelduseni – põhiprobleem ei ole mitte seadusloome mahus ega selle vohamises, vaid õigusloome kvaliteedis.

Loodavate õigusnormide kvaliteedi kontroll peab olema esiplaanil, selle kaudu saaks välistada ka mittevajalike normide vastuvõtmise. Seega tuleks populaarsust koguv loosung – asume vähendama vohavat õigusloomet, ümber pöörata, asudes tõstma õigusloome kvaliteeti. Vähendamine ja piiramine ei saa olla eesmärk omaette, nii võiks vastu võtmata jääda palju vajalikke reegleid. Õigusloome kvaliteedi tõstmine peaks välistama ühtlasi mittevajalike normide ja seaduste vastuvõtmise.

Kuidas õigusloomet paremini korraldada

Kindlasti ei igatse ma tagasi endist, 90ndate, õigusloome kuldaega, kuigi sellest ajast on väga ilusad mälestused. Aga siiski tuleks taastada õigusloome süsteemne korraldamine, kus koos töötavad vastavas valdkonnas töögrupp, Eesti ekspertide komisjon ning on kaasatud väliseksperdid. Ükski ettepanek seaduse muutmise või uue seaduse kehtestamiseks ei tohiks reeglina jõuda valitsuse lauale, ilma et vastava valdkonna ekspertkomisjon oleks selle heaks kiitnud. Erandiks saavad olla muidugi poliitilised otsustused, kus õigusnormides on esiplaanil poliitiline huvi. Selleks tuleb kõikides valdkondades vastavad alalised komisjonid moodustada ja seda personaalse kvalifikatsiooni alusel.

Halb praktika on ekspertkomisjonide moodustamine huvigruppide esindajatest, huvigrupid tuleb kaasata, kuid teistes vormides.

Oma ala parimatest asjatundjatest koosnev ekspertkomisjon peaks tagama: 1) et koostatakse tõepoolest ainult vajalikke uusi norme ja 2) esitatavate eelnõude kvaliteeti.

Ka praegu on üksikuid töögruppe ja ekspertkomisjone, kuid süsteemsus puudub ja seetõttu on vägagi võimalik, et vildakast eelnõust saab vildakas seadus. Kohati jätab soovida õigusloomega tegelevate juristide kvalifikatsioon, siin ulatuvad põhjused muidugi õigushariduse probleemidesse. Aga ikkagi – kui ka eelnõude kirjutajate tase ministeeriumides ei ole piisav, siis on süsteemi puudus see, et halvasti koostatud eelnõud läbivad valitsuse ja jõuavad Riigikogusse, nii et ka lõpptulemus – vastuvõetud seadus, ei ole piisavalt hea.

Nii oleme paradoksaalses olukorras – võimalused kvaliteetseks õigusloomeks on potentsiaalselt olemas, kuna praegu on Eestis palju rohkem häid asjatundjaid võrreldes varasema ajaga, kuid neid ei kasutata piisavalt hästi ära. Selles osas peaksid vajalikud ümberkorraldused olema kiiresti tehtavad.

Paul Varul

Paul Varul on juhtivalt osalenud enamuse Eesti eraõiguse uute seaduste väljatöötamisel, ta on olnud pikemat aega TÜ tsiviilõiguse korraline professor, 1995 – 1999 oli Eesti Vabariigi justiitsminister. Praegu TÜ emeriitprofessor ja Advokaadibüroo TGS Baltic vandeadvokaat ja vanempartner. Kord kuus kirjutab ta Edasi lugejatele õiguse teemalise kolumni, milles lahatakse erinevaid õigust puudutavaid küsimusi, kolumnides selgitatakse uue õigussüsteemi kujunemise põhimõtteid ja kommenteeritakse aktuaalseid juriidilisi probleeme. Loe artikleid (18)